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撤销公司登记的法律属性及程序初探
序号:661   发布时间:2017-03-01   阅读:552次    

  撤销登记是指登记机关纠正相应错误,使得已经完成的商事登记决定丧失法律效力的行政行为。撤销登记依据登记事由的不同,分为撤销设立登记、撤销变更登记和撤销注销登记。
  当前,针对撤销登记的法律属性主要有三种不同意见:一是认为撤销登记是一种行政处罚,《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中包含“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,《公司法》在“法律责任”中对提交虚假材料等一般违法行为有“罚款”的行政处罚的规定,而对“情节严重的”,有“撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定,依据当然解释的原理,撤销登记是比罚款更为严重,与吊销营业执照具有相当甚至更重的一种行政处罚。二是认为撤销登记应当依据过错责任的原则判定属性,对于申请人有过错的,撤销登记属于行政处罚;对于登记机关有过错的,撤销登记是一种行政纠错的行政处理行为。三是认为撤销登记是一种行政处理,《行政处罚法》并未明确将撤销登记规定为行政处罚的种类之一,《行政许可法》也并未将撤销许可规定在“法律责任”一章,而是规定在“监督检查”的章节中,依据行政处罚法定的原则,撤销登记属于撤销行政许可的行政处理行为。
  笔者基本同意第三种观点,认为撤销登记是一种具有行政纠错性质的行政处理行为。

撤销登记的法律属性
  撤销登记不属于行政处罚的理由
  从行政处罚法定的原则分析,撤销登记无法完全定义为一种行政处罚。《行政处罚法》第八条规定,行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。法无明文规定不处罚,撤销登记作为关系当事人重大利益的行政行为并未被法律明确列为行政处罚的方式之一,把有可能剥夺行政相对人经营资格或者主体资格的撤销登记列“其他行政处罚”也不甚合理。
  从撤销登记的法律后果分析,撤销登记不具备行政处罚的惩戒性。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。行政处罚具有惩戒性的法律特征,而撤销登记多是一种事实行为,产生一种“恢复原状”的结果。
  此外,尽管撤销登记规定于《公司法》《公司登记管理条例》的法律责任章节中,但法律责任中的规定并不一定是行政处罚。如“责令改正”的有关内容是责令违法行为人停止或纠正违法行为。撤销登记亦是如此,都具有维持法定秩序和状态的特点,具有事后救济性。
  从司法解释和法院判例的角度分析,撤销登记亦不属于行政处罚。最高人民法院《关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》中明确表示“《公司法》第一百九十九条规定的撤销公司登记,其行为性质不属于行政处罚”。北京市朝阳区人民法院的(2014)朝行初字第221号行政判决书也否定了《公司法》第一百九十九条的撤销登记为行政处罚的法律属性。前者针对的是一起撤销变更登记行政案件作出的答复,后者是针对撤销设立登记行政案件作出的判决。由此可见,司法部门对撤销登记(至少是撤销设立登记和撤销变更登记)并未认定其法律属性,但否定其为行政处罚。
  撤销登记不应依过错责任论的理由
  根据法律的统一性分析,过错责任论在属性认定的考虑上欠妥。同一法律概念,不论是在立法上还是在法律适用过程中,都应做到统一化,其内涵、特征尤其是适用规则应当一致。
  从《行政许可法》第六十九条规定可以看出:第一款规定了因行政机关工作人员过错取得许可的——“可以”撤销行政许可,第二款规定了因被许可人的过错取得许可的——“应当”予以撤销。因违法主体不同、因侵害客体的不同而存在法律属性上的差异,这种适用违背了法律的公平性原则。
  《公司法》第一百九十八条附加了“情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定;而《行政许可法》第六十九条关于被许可人的过错均规定为应当撤销。在适用时会存在这样的矛盾:当被许可人违法行为的情节不严重时,适用《公司法》就不予撤销登记,适用《行政许可法》就应当撤销登记。同一违法行为因适用法律不同而产生截然相反的结论,这让行政执法人员在实践中无法选择适用,也违背了法律统一性的原则。
  撤销登记法律属性的认定应能够保障行政法律的公信力,对不同主体的同种性质的违法行为应作出相对公允的判定。
  撤销登记属于具有纠错性质的行政处理行为
  笔者认为,撤销登记属于撤销行政许可的行政处理行为。变更登记并不都是行政许可,故撤销登记属于撤销行政许可的说法不尽合理,撤销登记应是一种具有行政纠错性质的行政处理行为。
  设立登记是行政许可,那么撤销设立登记是一种撤销行政许可的行为。《行政许可法》第二条明确规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”企业只有经过工商行政管理部门依法登记,才能在核准的经营范围内从事经营活动,即企业只有进行设立登记才能获取主体资格、经营资格。在当前中国法律框架下,设立登记是一种行政许可,撤销设立登记就是一种撤销行政许可的行为,但这种撤销是基于行政机关或者行政相对人(被许可人)违法的前提,故称之为纠错处理不为过。
  变更登记不一定是行政许可,撤销变更登记不宜定性为撤销行政许可。变更登记中,涉及变更住所、补充信息,变更法定代表人、董事(执行董事)、经理、股东等,不存在使公司主体资格或经营资格获得新许可的性质。这与吊销营业执照有明显区分,显而易见,撤销变更登记能够使公司的住所或经营范围等登记事项恢复为原来的状态,故撤销变更登记是一种行政处理行为。
  注销登记产生的法律效果使得原先取得的行政许可失效,注销登记需要行政机关说明理由并收回行政许可证件或者予以公告。撤销注销登记使基于错误的法律事实恢复原状,恢复了公司原有的行政许可,恢复了公司的法人资格和经营资格,也就无法说其是一种撤销行政许可行为。
  综上,将撤销注销登记定性为行政纠错性质的行政处理行为较为适宜。

撤销登记的程序构想
  撤销设立登记的程序
  如前所析,撤销设立登记是一种撤销行政许可的行为,在程序上自然应当适用撤销行政许可程序。但目前,尚无全国统一的撤销行政许可的程序性规定,仅有个别省份工商部门为落实《行政许可法》设定的撤销行政许可的制度诉求,创设性地自行制定了适用于本地区的撤销行政许可的程序性规范性文件,例如北京市工商局制定的《北京市工商行政管理局行政许可撤销程序规定(试行)》、新疆维吾尔自治区工商行政管理局制定的《新疆维吾尔自治区工商行政管理局撤销登记程序暂行办法》等。这些制度设计的尝试,有效地解决了《行政许可法》的程序设计缺失问题,但也因为自身效力级别的天生缺陷,给执法实践造成程序正当的不确定性。
  结合笔者自身工作实际及对《北京市工商行政管理局行政许可撤销程序规定(试行)》的理解,试述撤销行政许可应重点注意的程序环节:
  基于撤销行政许可具有的较为明显的纠错性质,应由作出行政许可的登记机关实施撤销行政许可行为;
  根据不同的撤销情形,分别确定由监察机构、许可机构、企监机构依职责分别开展调查、撤销工作;
  考虑到撤销行政许可对行政相对人所产生的较为严重的法律后果,应严格履行程序启动审批、调查取证、听证告知、组织听证、撤销决定审批等相关程序;
  在内部管理系统及互联网数据库中进行备注,记载撤销登记或许可的数据,完善相关记录,同时在外部企业信用信息系统中及时披露相关撤销行政许可决定,保证信用监管的及时性和完整性。
  撤销变更登记的程序
  撤销变更登记由于前述原因被排除了撤销行政许可、行政处罚的法律属性,被归为行政处理行为,但其又与行政强制、行政确认等行政行为有着本质不同,难以适用现行的各类行政程序加以实施。考虑到现实执法中虚假变更登记的多发性及对该类虚假登记行为实施撤销以保护利害相关人合法权益的必要性,笔者认为,在现阶段参照行政处罚程序开展撤销变更登记工作应是较为适当的程序处置方式。
  参照行政处罚程序主要有两方面含义:
  其一,在程序设置、履行上全面参照行政处罚程序,严格执行立案、调查、权利告知、核审、集体审议、决定审批及送达等各项程序;
  其二,在证据规则及标准上全面参照《行政处罚法》及相关规定,保证作出行政处理决定有充分的事实依据。在调查取证时,要从登记参与人的主观真实意思表示及登记文件上签名、印章的真实性两方面综合加以调查判断。调查过程要穷尽调查手段,对当事人的法定代表人、股东、监事、经办人及第三方代理机构及其代理人全面进行取证排查,并辅以第三方鉴定机构的鉴定证明、相关行政机关出具的查询结果、函证或者说明等客观证据,形成完整、一致、有效的证据链条。对于当事人查无下落、相关涉案人员无法联系等极端情形,一方面,要按照上述取证方向穷尽调查职责,做好工作记录;另一方面,要按照程序规定的送达顺序做好执法文书送达工作,确保证据充分,程序正当。
  为防止某些举报人通过恶意举报,达到撤销登记逃避债务的目的,必要时可通过向税务等部门核查当事人相关情况,进一步进行排查,以降低执法风险。
  撤销注销登记的程序
  撤销注销登记在法律属性上与撤销变更登记较为相近,在日常执法实践中也较为罕见,实施该行为时可参考上述撤销变更登记的相关程序,在此不再赘述。

建 议
  确定可以撤销登记的几种情形
  参考《行政许可法》第六十九条及《北京市工商行政管理局行政许可撤销程序规定(试行)》第五条的规定,根据利害关系人的请求或者依据法定职权,由作出准予行政许可或行政处理决定的工商行政管理机关及其上级机关可以撤销登记事项,其中包含行政工作人员的过错、申请人的过错和人民法院的法律文书判决等情形。
  对行政纠错处理决定,可能会对公共利益造成重大损害的,不予撤销登记。此外,因准予行政许可或行政处理决定的工商行政管理机关过错造成行政相对人的合法权益受到损害的,行政机关应当给予赔偿。
  适当简化部分行政处理程序
  对于符合上述可撤销登记情形中行政复议机关复议决定或者人民法院生效法律文书判决撤销或者变更登记的,以及人民法院生效法律文书判决结果直接导致行政许可或行政处理行为无效的,有关登记部门不必履行听证等救济程序,可直接提出行政处理的纠错意见,经本部门负责人审批后报机关负责人批准。
  出台相应法律、法规或者规章
  为完善撤销登记的程序制度体系、尽量减少基层的履职风险,笔者建议应当尽快出台有关撤销登记程序的法律、法规或者规章。

□北京市工商局朝阳分局 刘晓娜 龚 超 李 腾 张 曦 马可欣

 
       
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